「厄運之地， 錢財在那兒高高堆起，人們卻衰敗凋零。」 這首詩，描寫的不就是當下的世界？ 我們是如何走到這般困境的？我們又該如何走出去？ 《戰後歐洲六十年》作者東尼‧賈德，從歷史裡找尋未來的答案 當下年輕人面對的世界 這一代的年輕人面對的是比過去更嚴酷的世界。畢業即失業，不然就是得遷就低到谷底的薪資，才能獲得僅可糊口的工作，甚至別無選擇，只能勉強接受非典型就業形態；想買房，房價貴得嚇人；想貸款，有錢人能得到的貸款額度竟然比底層人民還高；機會變少，挫折變多。富者越富，窮者恆窮；錢財如潮水流過，卻集中在少數人手裡。 追究這人類社會發展的失序現象，作者說，這不是年輕人不夠努力的問題，是我們的世界在某個時間點丕變了。在這個劇變的世界裡，敵人不明確，不知道要跟誰討公道；一切回歸市場競爭法則，一失足就落入深淵，沒有依靠之岸。 歷史教我們的事 這番局面，我們人類其實在十九世紀末便曾面臨過；當時帝國主義正盛、工業化帶給都市工人貧富不均慘況，許多人類心智為此一困境絞盡腦汁，推陳出各式各樣應對之策。二次大戰後，人類曾經以社會安定為政治目的，政府在社會福利項目的支出大幅提升，那是人類生活發展的黃金期：貧富差距小、社會較穩定，人與人之間的信任感也比較深厚。 直到一九八○年代，新自由主義以真理之姿席捲世界、滲透社會福利國家。讓看不見的市場力量主導一切，社會運作以效率為師，資本以全球尺度到處流竄，犧牲的是社會正義，拋棄的是社會安全網。金錢的重要性超越價值選擇，成為推動政策方向的引擎，私有化優於公部門變成一種迷思。 困惑者指南 二○○八年金融危機是這波困境的高潮，「社會共同體」變成碎片。在無力感充斥的後金融危機世界，作者提出他的「困惑者指南」，那就是重新思考「共同體」的意義，透過政治重建人類相互依賴的公共生活。 首先，作者主張，當代知識分子不該只對容易做出抉擇的倫理議題發表意見，而是應該掌握公共政策的精確細節與本質，不該把治理的問題留給政策專家與「智庫」，例如：數學化的經濟問題看似晦澀，但其實是被專家的態勢過分威嚇了。又例如：我們應該從非常實際與技術細節的角度討論：我們還能負擔得起全民退休金計劃、失業補貼、文藝贊助、低學費的高等教育嗎？還是這些福利與服務的耗費已經超過可以承擔的程度？ 其二，公共政策最重要的是關心「分配」問題，我們應投注精力消解貧富不均。「比起把玉米的價格壓低到窮人能買得起的範圍，還不如讓窮人有錢到能買得起玉米。」作者認為，從經濟學角度來說，貧富差距越大的社會，運作起來越沒效率。 歷史經驗告訴我們，為了共同目的而一起行動，可以帶給個人巨大的滿足感。如果我們一直忽視社會的不均狀態，很快就會喪失對同胞之愛的感受力；而同胞之愛，儘管作為一個政治目標時無比的愚蠢，卻是政治本身存在的必要條件。在各種不均的社會裡，嫉妒與怨恨會帶來破壞性的影響；然而在較平等的條件下，這些負面影響可以得到顯著的緩解，平等主義的國家其監獄人口較少就是一個例證。 作者提供非常多關於如何重新思考「共同體」的線索，那些新創的語言將反轉我們思考公共事務的方式，可做為我們參與公共事務的指南，深化台灣各處社會運動的努力，不論是反貧窮、反核、1985聯盟、反媒體壟斷、反迫遷（關心居住正義）、農村再生。對於一般公民來說，奪回監督政府的權力，強化公部門的正義施行，都可以在這本書找到啓發。

導論　困惑者指南 第一章　我們現在的生活方式 第二章　我們失去的世界 第三章　政治的不可承受之輕 第四章　向所有那些告別？ 第五章　該做些什麼？ 第六章　未來事物的樣態 結語　在社會民主主義裡，哪些已不可行？哪些仍待追求？

　　我們今天的生活方式裡， 有某種非常錯誤的地方。三十年來，我們把追求物質利益的自私行為貼上體面的標籤：事實上，我們對集體目的所剩無幾的理解，就是從這種對物質利益的自私追求而來的。我們知道事物的價格，對於其價值卻沒有絲毫概念。對於一項司法裁定或法案制定，我們不再問：這是善嗎？這公平嗎？這正義嗎？這樣對嗎？這能幫助帶來一個更好的社會或更好的世界嗎？這些從前都是政治唯一關心的問題，即便答案往往並不容易。我們必須重新學著提出這些問題。 　　當代生活所呈現的這種物質主義與自私，並非內在於人類根本的構成條件（human condition）裡的。許多今天我們看起來很「自然」的東西，都是從一九八○年代才開始的：對創造財富的偏執、對私有化和私人部門的膜拜、貧富差距的擴大等等。而且，特別是伴隨這些現象的修辭：一面倒地讚美不受限制的市場，卻蔑視公部門，以及幻想經濟將永遠成長下去。 　　我們不能繼續這樣生活下去。二○○八年的小崩潰提醒我們，不受監管的資本主義是它自己最可怕的敵人：早晚資本主義將因為自身的過度貪婪而受到損害，並再一次向政府求救。但如果我們僅僅收拾殘局而沒能有所改變，那麼未來不久我們還會遭遇到更大的顛簸。 　　然而我們似乎也想像不出替代的辦法。這個窘境也是新的。直到不久之前，自由社會的公共領域的運作，是壟罩在「資本主義」的捍衛者與批判者間的爭論之下的；這些批判者通常被界定為某種型式的「社會主義」。到了一九七○年代，這場爭論對雙方陣營而言大致上都喪失了意義；但是即便如此，「左派—右派」的區別仍然頗為實用，彷彿掛衣服的掛鉤一樣，你可以把關於當代事務的批判意見掛在上面。 　　在左派這邊，馬克思主義對許多世代的年輕人充滿吸引力，只因為這讓他們能跟眼前的現況保持距離。古典的保守主義這邊情況也差不多：那些不願意放棄長久以來既定秩序的人們在其中找到很好的基礎，來堅持他們對於過快改變的厭惡。但是今天，無論左派或右派都找不到立足點了。 　　三十年來，學生們一直對我抱怨，「這對你一點也不困難，你們的世代有很多理想跟理念，你們相信某種東西，你們能夠改變一些事，但是『我們』（八○年代、九○年代以及兩千年代的孩子們）什麼都沒有。」確實，這對我們這一代真的不困難，就像對我們的上一世代，一樣地容易。再往前，上一次成群的年輕人對他們生活的空虛、以及對世界的漫無目的表達出與今天類似的挫折與氣餒，是在一九二○年代，歷史家們稱他們為「失落的世代」並非出於偶然。 　　如果今天的年輕人感到失落，那並不是因為缺乏目標。跟任何大學生或中小學生聊天，你都能列出一長串令他們焦慮的事。事實上，成長中的這個世代對於他們即將繼承的這個世界感到極端的憂慮。伴隨這些憂慮的，還有一種普遍的挫折感：「我們」知道有些事情不對勁，而且有很多東西並非我們所希望的。但是有什麼是我們能相信的呢？我們應該怎麼辦？ 　　跟老一輩的人相比，這種態度的翻轉是很反諷的。回到充斥著自信與激進教條的年代，年輕人完全不會感到徬徨與不確定。六○年代典型的語調都帶著幾近傲慢的自信：我們完全知道該怎麼改造世界。就是因為這種不夠資格的傲慢，後來才出現了反動力量的反擊；如果左派能夠重新恢復勢力，應該要更謙虛一點。但是不管怎樣，如果你想解決問題，你得先能把問題指出來。 　　這本書是為大西洋兩岸的年輕人而寫的。對於我一再提到社會民主主義（social democracy），美國的年輕人也許會感到奇怪。這是美國這邊很少被提到的。當報人與評論者提倡對社會福利做更多公共開支時，他們更常形容自己是（也被他們的批評者形容為）「自由主義者」（liberals）。但是這製造了一些混淆。自由主義是一個值得崇敬與尊重的標籤，我們全都應該為身上有這個標籤而感到驕傲。但是就像一件設計精良的外套，這個標籤含藏一些表面上沒有展示的東西。 　　自由主義者反對干預他人事務，他會容忍異議的態度與反傳統的行為。考察歷史，自由主義者從來就是贊同我們的生活不應該受其他人干預，讓個體享有最大的空間，能依照自己的選擇來生活與發展。今天這類態度最極端的型式，常常被跟「自由論者」 關聯起來，但是這個辭彙很大程度是沒有必要的。絕大多數真正的自由主義者的基本態度是不去干預其他人的。 　　社會民主主義者（social democrats），在另一方面，卻是某種混合體。他們跟自由主義者同樣致力於文化與宗教的寬容。但是在公共政策上，社會民主主義者相信，為集體的善進行集體行動既是可能的，也是一種優點。像大多數自由主義者一樣，社民主義者支持累進稅率，以便支應公共服務以及其他一般個人無法自行負擔的社會財。不過，兩者的差異是，許多自由主義者把這類徵稅或公共支出視為必要的惡，而社民主義者所設想的美好社會，卻從一開始就要求政府與公共部門必須扮演更大的角色。 　　不難了解的是，社民主義在美國是難以推銷的。我的一個目標是，提議政府能夠在我們的生活中扮演強化的角色，而同時又不致威脅到我們的各項自由，而且主張，我們既然在可預見的未來都無法沒有政府，就應該好好想想，我們想要的是哪一種政府。不管怎麼說，在整個二十世紀裡美國所制定的最好的法律與社會政策（也就是今天有人以效率與「少一點政府」之名而強力要求我們廢除的那些東西），在實踐的層次上，對應的就是歐洲人向來所說的「社民主義」。我們的問題不在於該做什麼，而在於該如何談論這件事。 　　歐洲的困境跟我們有點不一樣。許多歐洲國家長期以來都實行某種類似社會民主主義的制度，但是他們已經忘記該怎樣鼓吹這件事。今天的社會民主人士都在防衛與辯護，而那些主張歐洲模式過於昂貴或在經濟上無效率的評論者，已經不再受到挑戰了。不過，福利國家在受益人之間受歡迎的程度不曾稍減。如果說要廢除公共衛生服務、終止免費或補助的國民教育或縮減大眾運輸與其他重要公共服務的提供，你在歐洲找不到任何一個選區會支持這種主張。 　　我想要同時挑戰大西洋兩岸的傳統見解。誠然，我想打的目標已有明顯的軟化。本世紀最初的幾年裡，「華盛頓共識」（Washington consensus）占據著主流地位。不管走到哪裡，你都能遇到一位經濟學家或「專家」向你闡釋，撤銷管制、小政府以及低稅率有哪些優點。彷彿是這樣，公部門能做的任何事，私人個體都能做得更好。 　　這套華盛頓信條在所有地方都受到意識型態啦啦隊的歡迎：從在「愛爾蘭奇蹟」（即「塞爾提克之虎」〔Celtic tiger〕的房地產泡沫暴漲）中獲取暴利的人，到前共產主義歐洲信奉教條主義的極端資本主義者。就算是「老歐洲人」也被這一波風潮席捲。歐盟的自由市場計劃—所謂的「里斯本策略」（Lisabon agenda）、法國與德國政府熱衷推動的種種私有化計劃，這一切都證明了這種信條的影響力，被法國評論界形容為新「唯一思想」（pensee unique）。 　　今天我們已經見到部分的覺醒。為了防止國家破產以及大批銀行倒閉，許多政府與央行總裁們已經顯著地進行了政策翻轉，慷慨地投注公共預算以追求經濟的穩定，而且果斷地將瀕臨倒閉的公司納入政府接管。一群原先拜倒在米爾頓．傅利曼（Milton Friedman）及其芝加哥同事們腳底下的自由市場派經濟學者，為數可觀地排成負荊請罪的隊伍，重新宣示要忠誠地紀念約翰．梅納德．凱因斯（John Maynard Keynes）。 　　這些都令人非常滿意。但這幾乎算不上思維革命。剛好相反：如歐巴馬政府回應所顯示的，這些返回凱因斯經濟的動作不過是戰術撤退。新工黨（New Labour）的情況也大致相同，他們跟從前一樣普遍關注私部門，特別是倫敦的金融市場。誠然，這場危機造成的效應之一，就是降低了歐洲人對「英美模式」的熱情，但是最主要的得利者同樣是那些中間右派政黨，而曾一度熱切仿效華盛頓共識的也就是他們。 　　簡言之，我們實際上需要強勢的國家與干預型政府，這一點無需爭辯，但是沒有人「重新思考」這樣的政府該是什麼模樣。大家仍然明顯地不願意為了集體利益或原則的緣故，為公部門辯護。引人注目的是，在金融崩潰後歐洲進行的一連串選舉裡，社會民主政黨得票的狀況都很糟糕；儘管市場崩潰了，他們卻拿不出比別人更好的辦法來因應。 　　如果左派要重新成為可以被認真考慮的選項，就必須找到自己的聲音。有太多值得憤怒的事：財富與機會的不平等日益擴大；階級與權貴的不正義；國內與國外的經濟剝削；阻塞民主政治血脈的腐敗、金錢與特權。但是如果只是指出「體制」的缺失然後就撤退，像判處耶穌釘十字架的行政長官彼拉多（Pilate）那樣，在現在是不夠的，那等於是對後果的漠不關心。過去數十年左派總是不負責任地使用討好群眾的修辭，現在這一套已經行不通了。 　　我們已經來到一個不安全的時代—經濟不安全，人身不安全，政治不安全。我們大多數人對此並沒有警覺，但這並不能帶來安慰：一九一四年時很少人預料到，他們的世界將徹底崩潰，經濟與政治的災難將隨之而來。不安全會孳生恐懼。而恐懼—對改變的恐懼，對衰敗的恐懼，對陌生人以及不熟悉的世界的恐懼—正在腐蝕信賴與互相依賴，也就是市民社會存在的基礎。 　　一切改變都會製造破壞。我們已經看到，光是恐怖主義的幻覺就足以讓穩定的民主社會陷於混亂之中；氣候變遷將會帶來更劇烈的影響。人們將被迫倚靠國家的資源。他們將尋求他們的政治領導者與民意代表來提供保護，他們將要求這個開放社會站到被檢討的位置上，要求為了「安全」必須犧牲自由。人們的選擇將不再是政府或市場，而是只能在兩種政府之間選擇一個。因此，重新思考政府的角色，是我們義不容辭的任務。如果我們不這麼做，別人就會代我們決定。 　　下面提出的論述，最早是我在二○○九年十二月《紐約書評》上的一篇文章中概略擬定的。在那篇文章發表之後，我得到許多有意思的評論與建議，其中有一位年輕的同事給我提供了深思熟慮的批判。她寫道，「你那篇文章最令人感到當頭棒喝的，不完全是內容，而更是形式。你說到對我們在政治上默不做聲感到憤怒；你寫到有必要對我們由經濟驅動的思考方式做出異議，以及迫切需要找回一種對倫理議題有所了解的公共對話。現在已經沒有人這樣講話了」。因此我寫了這本書。

　　關於政府 　　如果我們真的將見證一個政府重新抬頭的時代，將見到人們更強烈地需要那些只有政府才能提供的安全與資源，那麼我們就得更加關注政府可以做那些事情。過去半個世紀的混合經濟已經讓年輕的一代把安定視為理所當然，而且還要求來自政府的「妨礙」應該排除，包括賦稅、規範、以及普遍說來政府的一切干預。這種裁減公部門的要求，在已開發世界的大多數地方都成了預設的政治語言。 　　但是只有政府才能以必要的規模來對全球化競爭所造成的困境做出回應。這些困境不是任何一個民間的企業主或單一產業能夠掌握的挑戰，遑論著手處理甚至解決。私部門對此最多能做的，也只是進行短期遊說，以挽救特定工作，或向他們偏好的部門提供保護——通常被冠在國有事業或公共服務頭上的那些病症與無效率的問題，得到的正好也是一樣的藥方。 　　晚期維多利亞的改革者跟他們二十世紀自由派的後繼者，在著手面對市場的缺陷時，都仰賴政府的干預。如果一項改革目標不能被期待在市場中「自然」發生，就必須通過計劃、管理以及——在必要的時候——由上而下的強制手段來實現。（實際上，他們要處理的「社會問題」從一開始就是被市場的自然運作製造出來的，所以本來就不能指望市場會自然實現他們的目標）。 　　今天我們面臨的是一個類似的困局。在過去三十年的期間裡我們縮減了國有事業與公共服務的規模，現在卻發現我們自己事實上希望政府採取重大行動，規模堪比上一次經濟大蕭條的時代。不受節制的金融市場——以及少數人不成比例的高額利得與如此多人的損失構成的駭人反差——引來的批判聲浪，已經迫使各國政府必須介入。但是從一九八九年起，我們一直在慶祝終於擊倒了大政府主義，也因此找不到適當的立場來對我們自己解釋，到底為什麼我們還需要政府介入，又是為了什麼目的。 　　我們需要再度思考政府是怎麼回事。畢竟，我們一直都有政府。在美國，即使這個最喜歡在人民事務中藐視政府角色的國家，華盛頓也支持甚至資助了一些其所選定的市場參與者：鐵路大亨、小麥農夫、汽車製造商、航太工業、鋼鐵廠以及其他許多部門。不管美國人天真地相信什麼，他們的政府一向都把手指插在經濟的大餅裡。美國相對於所有其他已發展國家不同之處，一直是他們廣泛相信這個與事實相反的信念。 　　不但如此，政府還被醜化為造成經濟失調的元兇。在一九九〇年代裡，這套修辭在愛爾蘭、波蘭、拉丁美洲部分地區以及英國獲得廣泛的仿效：一般的意見都支持在可能的範圍內，把公部門侷限在行政與安全的功能之內。就這樣，從柴契爾到當前的共和黨這些以意識型態的緣故敵視政府的人，以一種有趣的反諷，實質上採取了費邊社會主義 (Fabian Socialism) 創始人希德尼‧韋伯 (Sidney Webb) 的觀點。韋伯一直主張：「未來是屬於有偉大管理當局的國家的；官員們負責統治，警察們維持秩序。」 　　在這種強大的負面神話面前，我們該怎麼著手描述政府恰當的角色？首先，我們應該——比左派向來願意承認的程度更誠實地——承認一件事：權力過大的統治權曾經造成、未來也依然能夠造成真正的傷害。這裡有兩個合理的顧慮。 　　第一個顧慮是強制。政治自由的主要內容並不是「完全不受政府干涉」：沒有一個現代政府能夠（或應該）完全忽略他的國民。相反地，自由是指，對於政府想做的事情，我們能保有不同意的權力，並且能夠表達出反對的理由與陳述我們自己的目標，而無需擔心遭到報復。這一點實際上可能比乍聽之下還要再複雜一點，因為就算用意良善的國家與政府，可能也不高興見到少數企業、社群或個人頑強抵抗大多數人的願望。效率不應該被當作支持重大不公的理由，也不應該被用作以社會正義之名鎮壓異議者的藉口。生活在有效率的國家裡，不論這個國家屬於哪一種政治色彩，都比不上自由美好，如果效率的代價是鎮壓的話。 　　第二個反對政府積極任事的理由是：他們也可能做錯事。而且當政府犯錯時，規模很容易太巨大，從一九六〇年代開始的英國中學教育史就是一個顯著的例子。美國社會學家詹姆斯‧史考特 (James Scott) 曾經明智地指出「在地知識」(local knowledge) 的種種好處。一個社會愈多樣化、愈複雜，頂端的管理者就有愈高的機率對基層的現實無知。他寫道，「對於一個複雜的運作中的秩序，原則上，我們的理解是有限度的。」 政府為了公共利益的緣故而採取的干預，一定要經過這個簡單事實的權衡。 　　這個反對跟海耶克和他奧地利的同事們所說的並不一樣；海耶克是原則性的反對一切從上而下的計劃經濟。然而計劃可能是也可能不是達成經濟目標最有效的手段：公共行動的效益必須跟壓制個人知識與主動性的風險放在一起權衡。答案會依情況而改變，不應該教條地預先裁定。 　　我們已經擺脫了一個二十世紀中期的假設（從來不是人人信奉但確實十分普遍），那就是：對任何既有的問題，政府很可能都是最好的答案。現在我們需要把自己從另一個極端的假設裡解放出來，那就是：政府（從定義上而且永遠）是最壞的可選方案。 　　有些特定領域政府不僅可以，而且還應該干預；這種觀點絕非保守派人士眼中的禁忌。海耶克自己也認為，在經濟競爭（他的意思是市場）與「廣泛的社會服務系統之間，並沒有互不相容的問題，只要這些服務的組織不至於在設計上使得經濟競爭大範圍無效率就好。」 　　但是，到底是政府服務的哪個部份，如果設計不良的話，會讓競爭「失效」？對此沒有普遍有效的答案，而要取決於我們談的是哪一種服務，以及我們要求競爭要多有效率。麥可‧歐格索特（他認為無效率或被扭曲的競爭是所有可能結果裡最糟糕的）的主張是：「如果我們沒有辦法讓競爭成為某些事業裡的主控元素，那麼這些事業就必須移轉給公部門來營運」。 政府在經濟生活中的角色，本質上是一個視實務而定的問題。 　　很典型地，凱因斯比歐格索特更進一步。他在一九二六年寫道，經濟學家的主要任務在於「... 重新把政府該做的事跟不該做的事區分開來...。」 顯而易見地，所謂該做的事，會隨著路線不同的政治人物而有所改變。自由主義者可能把政府侷限在減輕貧困的痛苦、消除極端的不公平與不利條件；保守黨人會把應辦事項限制在為一個有良好規範的競爭市場制定法律。他們有不同的主張，但是，沒有爭議的是，政府有一些該做的事，以及一套執行這些事情的方式。 　　那麼，關於當前人們相信：我們可以有慈善的社會服務政府，或者有效率的、促進成長的自由市場，但是不能兩者兼得——這個想法又該怎麼看待呢？對這一點，卡爾‧波普，海耶克的奧地利同鄉，有句話值得我們思考：「一個自由市場是自相矛盾的。如果政府不干預，其他半政治的組織，比如壟斷者、企業聯合、工會等組織就會干預，讓市場的自由成為虛構。」 這個矛盾是很關鍵的。市場一直有受到過度強勢的參與者扭曲的危險；這些人或組織的行為最終會逼得政府不得不出手干預，以保護市場的運作。 　　只要時間夠長，市場就是自己最大的敵人。確實，新政的推行者勇敢地、而且最終成功地讓美國資本主義重新站穩腳跟，但是後來有許多受益者卻成了新政最強力的反對者。不過，儘管市場失靈可能是災難性的，市場成功在政治上也可以同樣危險。政府的任務不只是當一個監管不足的經濟爆掉之後在地上撿拾碎片，也要制止不當獲利的效應擴大。畢竟，許多西方工業國家在愛德華時代的社會改革裡經濟都超乎尋常地繁榮。總體看來，他們當時成長快速，財富也是成倍地累積。但是這些收益分配不良，而這一點比任何其他面向更導致了改革與監管的呼聲。 　　政府所做的一些事情，是一個人或一個團體無法獨立完成的。因此，儘管一個人能夠靠自己的努力繞著他的花園鋪設一條小徑，卻難以興建一條通往附近城市的高速公路；他也不會願意花這個錢，因為他永遠不能回收成本。這不是新聞。讀過亞當‧斯密的《國富論》的讀者會覺得這些話很熟悉。亞當‧斯密在書中寫道，有一些特定的公共機構或設施是一個社會不可或缺的，而且「…其收益永遠無法償還任何個人或一小群個人為之投入的花費。」 　　就算是我們當中最有利他精神的人，也無法獨自行動。我們也無法靠自願性的社團，所謂的「信仰倡議組織」【指小布希總統自一九九九年起提出的政策，主張以聯邦經費挹注「以信仰為基礎的倡議組織」(faith-based initiatives)，讓他們提供社會公益與慈善服務。這牽涉到社福定位、政府直接扶持與贊助特定宗教團體（主要是基督教）的問題，是小布希任內在伊拉克戰爭、反恐與減稅之外最具爭議性的政策。】來追求公共福祉。讓我們假設，有一群人結合在一起，並決議在他們村子中間建造一個兒童遊樂場並負責其維護，主要為了他們自己的小孩，但是也開放給所有人使用。即便這些心胸寬大的自願者能從自己身上籌到足夠的資金來實現這個計劃，還是有問題會發生。 　　他們要如何阻止其他人——搭免費便車的人——享用他們付出的辛勞卻不做任何貢獻？要用柵欄把遊樂場圍起來、只准他們自己使用嗎？還是向其他人收取使用費？但是如果收費，那麼這個遊樂場就成了私人產業。公共財需要以公共開支來提供，才能維持其公共的屬性。市場能把這件事做得更好嗎？為什麼不應該有某個人建造一座私人的遊樂場，然後收取門票？使用的人夠多的話，他能夠把票價降到讓幾乎任何人都有能力享受這座設施的水平。但這裡的問題是，每一個（經濟學上被稱為）「選擇性需求」（option demand）的例子都需要一種市場無法提供的東西，那就是：任何單一個人所願意支付的價格，以確保一個他很少使用的設施，只要他想要，就能夠方便地讓他使用。【選擇性需求是美國經濟學家伯爾頓‧維斯布洛德（Burton Weisbrod）提出的公共經濟學的概念。他認為，一個人若可以使用公共提供的服務與設施，即便他不確定自己會不會去使用或多常使用，也仍然會從中得到效益；這個效益他稱之為「選擇性價值」（option value）。選擇性需求就是對這種具有選擇性價值的服務的需求。比如社區公園，即便幾乎沒有人使用，但這個選擇性需求仍然存在，人們會願意為這種需求支付一個價格，即使還沒有使用這設備之時。作者想要指出，市場無法決定這個價格，這個定價只能以政治的途徑解決。】 　　我們全都會希望我們村子裡有一個美好的兒童遊樂場，就好像我們全都會希望有很好的鐵路服務通往最近的城鎮，有整排的商店供應我們需要的商品，有一個地點方便的郵局等等。但是提供這些服務的費用該怎麼支付？要讓我們（包括那些免費搭便車的人）付這筆錢，唯一的辦法，就是透過徵收普通稅。從來沒有人想出過更好的方式，來把人們個別的渴望聚集起來，以轉變成集體的利益。 　　我們似乎可以由此推論，當遇到實際的立法問題，那隻「看不見的手」幫不了太多的忙。在生活中太多的領域裡，僅僅靠我們各自做出自認為最有利的選擇，並不能促進集體利益。今天，當市場與不受限制的私人利益的結合如此明顯地違背集體利益時，我們得知道什麼時候該出手干預。 　　鐵路：一個案例研究 　　「火車站…請容我這麼說，並不構成所在城市的一部分，而是包含了城市的人格特質；正如同在車站的站牌上都漆著那座城市的名字一樣。」---馬塞爾‧普魯斯特 (Marcel Proust) 　　我想像一座古典的火車站，好比倫敦的滑鐵盧車站，或巴黎東站，或孟買引人注目的維多利亞終點站，或者柏林壯麗的新車站。在這些現代生活的宏偉建築裡，私部門也有一席之地：報紙攤或咖啡吧沒有讓政府經營的理由。誰要是記得英國國鐵餐飲部包在死氣沉沉的塑膠紙裡的三明治的味道，就一定會立刻同意，在這個區塊裡是應該要鼓勵競爭的。 　　但是你不能用競爭的思維來經營鐵路。鐵路，就像農業或郵政一樣，雖然屬於經濟活動，但同時也是一種關鍵的公共財。再者，你不能把兩輛火車放到同一個軌道上，看哪一輛表現更好，像超級市場一個商品架上兩種品牌的奶油互相比較，然後靠這種方式提升鐵路系統的效率。乘客並不會根據火車外觀、舒適度與票價來選擇要搭哪一班火車（假設有兩班同時發車），而是會搭先遇到的那一班。鐵路是天生的獨占行業。 　　這並不是說，鐵路不能私有化。很多地方的鐵路已經轉為民營了。但是結果通常不如人意。讓我們假設，政府授權賽福威 (Safeway) 連鎖超市可以在從波士頓到普羅維登斯 (Providence)、或者從倫敦到布里斯托爾 (Bristol) 的地區內享有五年的超市專賣權。讓我們再進一步假設，政府保證會補貼賽福威的營業損失。最後，政府對賽福威發出大量的書面指示，規定他們可以販賣的物品種類、價格範圍以及必須開放的營業時間與營業日。 　　顯然地，沒有一個稍有自尊的連鎖超市會接受這項提議，也不會有任何頭腦清醒的政治人物提出這種主張。但是，這些實際上不折不扣就是從一九九〇年起私人公司在英國經營鐵路的營運條款：把最壞的市場壟斷、政府干預與道德風險結合於一身了。當然，這個超市的類比會讓我們感到荒謬，因為零售商之間的競爭在經濟上是合理的。但是讓幾家鐵路公司在一套既有的鐵軌上互相競爭，則完全是不可能的事。準此，鐵路服務的獨占應該要保留在公部門的手裡。 　　人們通常用效率的理由來推崇私人企業與貶低公共服務，但是這套理由不適用在公共運輸的案例上。公共運輸有一個非常簡單的矛盾：它的服務愈好，就越沒有「效率」可言。一間私人公司如果推出一種快速巴士服務給負擔得起的人，同時避免經營只有退休老人偶爾搭乘的偏僻鄉村的路線，就當然會為老闆賺進更多的錢。就這一點而言，這間公司是有效率的。但是總得有人——政府或鄉鎮公所——來提供這個無法盈利、「沒有效率」的地區服務給那些退休老人使用。 　　如果拿掉這種地區服務，短期而言當然會產生經濟利益。但是這些利益會被社會受到的長期損害抵消——這些損害很難量化，但毫無疑問是真實的，英國巴士服務民營化的例子可以用來證明這一點。不難預測的是，巴士服務「有競爭力」之後的結果（除了交通供給永遠不足的倫敦是個例外），是服務項目被縮減了；公部門承擔的成本增加了；票價陡峭地漲到市場堪可忍受的上限——而且快速巴士公司取得了令人垂涎的利潤。 　　火車，跟公車一樣，主要是一種社會服務。幾乎任何人經營鐵路都會賺錢，如果他所需要做的只是在倫敦與愛丁堡、巴黎與馬賽、波士頓與華盛頓之間來回調度繁忙的特快車的話。但是也有許多地方的人們偶爾才搭一次火車，那麼往返這些地點的路線該怎麼辦？沒有任何單一的個人會挪出足夠的資金來支付必要的經濟成本，好讓這些路線維持運轉，只為了當自己難得一次需要搭乘的時候有車子可坐。這只有以集體的方式——透過國家、政府、地方當局等——才辦得到。但是有一類經濟學家永遠都會覺得，政府為此進行的補貼是沒有效率的。他們會想：把鐵軌拆掉，讓每個人自己開車，難道不會比較便宜嗎？ 　　在一九九六年，英國的鐵路私有化之前的最後一年，英國國鐵獲得的公共補助，在歐洲所有鐵路當中是最低的。在那一年裡，法國計劃對鐵路的投資是全國平均每人二十一英鎊；這個數字在義大利是三十三英鎊；英國只有九英鎊。再者，在那幾年裡，英國財政部對東岸主線電氣化要求的投資回報率是百分之十——這個比率遠遠高出對高速公路建設的要求。各國鐵路系統提供的服務品質非常準確地反映了這幾組對照數字。 　　這也解釋了，為什麼英國鐵路網只能用非常吃虧的條件私有化，因為其基礎建設如此破舊，只有很少的買家願意承擔營運的風險，除非政府提出昂貴的補貼保證。英國財政部對國有鐵路網（或者美國政府對國有的聯邦鐵路）的投資太過吝嗇，（正確地）顯示了，國有本身並不保證交通系統能得到良好的經營管理。反過來說，雖然有些傳統上屬於私人的鐵路系統不但資金充裕，而且提供（事實上也被政府要求）第一流的公共服務，比如瑞士的地區鐵路公司，但是大多數私人公司的表現並非如此。 　　英美兩國與歐陸大多數國家對鐵路投資的對比，可以說明我的論點。法國與義大利長久以來就把鐵路視為一種社會服務。經營一條通往偏僻地區的路線，不論成本效益多麼低，都給當地社群提供了支撐。由於提供了公路交通之外的替代選擇，環境的損害也被降低。鐵路車站以及它提供的相關設施，對於哪怕是最小的社群來說，既象徵了社會作為一個共享的願望，同時也是這個願望的具體表現。 　　上面我提出，對偏遠地區提供火車服務，就算在經濟上「沒有效率」，就社會而言仍是有意義的。但是這一點引發另一個重要的問題：在提供公共服務的脈絡下，究竟什麼叫作有效率跟無效率？成本很明顯是一個因素——我們不能只靠印鈔票來支付所有我們想要的公共財的開支。就算最以和為貴的社會民主派也必須認清：我們不能提供一切，而必須有所取捨。但是當我們要在互相競爭的各種優先性之間作決定時，需要考慮到的成本並非只有一種：我們也要想到機會成本，也就是想到如果我們做錯決定將會喪失什麼。 　　在一九六〇年代早期，英國政府接受了由李查‧畢奇恩博士 (Dr. Richard Beeching) 主持的一個委員會的建議，關閉了全國百分之三十四的鐵路網，理由是為了節省與效率。四十年過去了，我們現在可以評估這個災難性的決定真正的代價是什麼了：是建築高速公路與鼓勵開車的環境成本；是數以千計的市鎮與村落因為被剝奪了彼此之間以及通往國內其他地方的連結而蒙受的傷害；以及在幾十年後當人們重新了解到那些被廢棄的路線與通道的價值時，重建、翻新或再度啟用這些鐵路導致的巨大開支。所以，畢奇恩博士的建議到底是多有效率？ 　　要在未來避免這種錯誤，我們唯一的辦法就是重新想一想，該用什麼判準來衡量各種不同的成本：包括社會的、環境的、人力的、美觀的、文化的，以及還有經濟的。就這一點上，大眾運輸（特別是鐵路）的例子能給我們重要的啟發。大眾運輸並非一般的公共服務，鐵路也不僅僅是把人從甲地送到乙地的一種方式。鐵路問世於十九世紀早期，正好與現代社會與提供公共服務的現代政府的出現時間重疊；他們的命運是互相緊密交織的。 　　自火車發明以來，旅行成了現代性的象徵與指標現象。在藝術與商業裡，火車（連同腳踏車、摩托車、巴士、汽車與飛機）都曾被當作指標，來證明一個社會站在發展的最前鋒。然而在大多數情況下，把一種特殊的交通形式視為新奇或時髦的表徵，都是短暫現象。腳踏車只「嶄新」過一次，在一八九〇年代。摩托車在一九二〇年代對法西斯主義者與英國的時髦年輕人是「新奇」的（但是在那之後摩托車就開始成為令人懷舊的「老古董」了）。汽車（跟飛機一樣）在愛德華時代【一九〇一到一九一〇年】是「嶄新」的；然後在一九五〇年代又很短暫地「新」了一次；在那之後，汽車代表許多東西——可靠、繁榮、可觀的消費、行動自由，但是本身不再代表「現代性」了。

作者：東尼．賈德(Tony Judt) 譯者：區立遠 出版社：左岸文化 書系：左岸社會議題 出版日期：2014-01-15 ISBN：9789865727000 城邦書號：A0400042 規格：平裝 / 單色 / 288頁 / 13cm×19cm