內容簡介

李鴻源多年公務生涯最深刻的省思與期盼台灣擁有一流的國民，全世界博士比例最高的內閣，為什麼我們只有小確幸沒有大幸福？為什麼憤怒失望無感成為社會主旋律？本書從國土、水資源、災難管理及政府組織等面向，提出翻轉台灣未來的根本方法與方向。西部平原有十分之一都陷落在海平面之下，地層下陷有解藥嗎？做抽水站，把海堤加高，花再多錢，地層下陷問題依舊存在。總合治水是一個答案。摒棄以往光談工程手段，轉而從政策、產業和空間規劃全方位多管齊下，產業翻轉了，也翻轉了地層下陷區的命運。台灣有6都，22個縣市，每個縣市都有能力解決自己的問題嗎？台灣從地方到中央分成這麼多層級，切割瑣碎，也限縮了規劃的格局。我認為最理想的區域劃分是北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、東部宜花東，中央山脈為原住民住的自治區。一旦大台北發生規模六．二的中級地震，至少會倒掉四千戶老舊房屋？要預防災害來臨，要先從都市土地使用標地進行檢討，且一定要跟都市更新同時進行，也就是進行完全顛覆既有政策模式的防災型都市更新，同時還能有效解決政府財政困境。面對高雄氣爆這樣複合型的大劫難，我們學到教訓了嗎？全世界沒有一個國家會把防災分散到各部會，如伊波拉疫情是衛福部職責，毒化物災害是環保署，長隧道爆炸是交通部等等。隨著社會發展、氣候變遷，勢必不斷出現新類型災害，且是複合式災害，在處理上必須好幾個部會共同面對，更必須在短時間內形成一個強而有力的救災體系。台灣不可能再蓋新水庫，水庫清淤也不可行，面對缺水的未來，新的水源在哪裡？台灣是缺水國，做為一個沒有鄰居的國家，好消息是沒人會跟我們搶水，壞消息是一但缺水，沒有任何人能伸出援手。「開源」既然已經是一條死路，我們只剩下節流，但要從哪裡節流？第一是水的回收再利用，第二就是檢討水價。台灣現在最大的問題，在於所有部會都在忙著解決昨天的問題，無法看到未來。且政府重大議題常常被民粹綁架，官員只做討好民眾的事情。所以，政府的思維及運作方式一定要改變。面對國土使用，我們有要「上位計劃」；想更有效率，要先有「夥伴政府」；面對重大議題，更要用「科學論證」來說服民眾。擁有水利工程師專業背景，從省政府到內政部的完整經歷，李鴻源對於如何明智使用這片土地，及政府的施政和管理不當，提出深刻反省和解套方向。當公民意識已被喚醒，全民渴望落實改變之際，本書提供所有具體解答。 【名家推薦】 ◎余範英（余紀忠文教基金會董事長） ◎於幼華（台大環工所名譽教授） ◎林懷民（雲門舞集創辦人暨藝術總監） ◎齊柏林（空中攝影師、《看見台灣》導演）

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自序政府決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」第一部福爾摩沙不再美麗，只剩哀愁？ 1極端氣候，脆弱台灣 ——承認吧！人一定勝不了天 2我們是這樣愛這片土地的嗎？ ——國土利用不能再走捷徑 3如果台北發生規模6.2的大地震？ 4地層下陷的解藥在哪裡？ ——我們為盲目經濟成長付出多少代價 5水庫淤滿了，子孫該怎麼辦？ ——不能再蓋新水庫，新水源何在 6讓城市不再淹水 ——低衝擊開發的根本解決之道第二部先有「夥伴關係」，才有一流國家 7夥伴政府才是王道 ——為什麼我們的國土規劃始終各吹各的調？ 8台灣需要多少縣市？ ——區域整併，依據定位營造特色 9翻轉城市要靠公民參與 ——一百場對話造就中港大排美景 10災難管理學 ——高雄氣爆的啟示 11 博士內閣成為施政毒藥？ ——政務官如何培養 12 當老松國小只剩六百多人 ——老年化和少子化的台灣何去何從 13 從荷蘭到台灣 ——我們還有多少十年可以浪費 14一流國家需要一流的夥伴 ——國家制度是造成無法進步的幫兇

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序跋

自序：政府決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」

　　擔任內政部長不久，有次去探訪空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家屬。　　這是當政府以光鮮亮麗的數字，告訴社會大眾，在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次，創下歷史紀錄的同時，隱藏在數字背後的陰暗面。　　年輕的生命因為救災而消失了，留下的是殷殷期盼他們再回來的老父母，年紀還小的子女，以及靠太太獨自撐起的偌大家庭重擔。　　我在不忍之餘，開始仔細探討空勤總隊的體質，發現這根本是支東拼西湊的「雜牌軍」。機隊中有越戰時期的U機（UH-1H）、有B234，還有向法國買的海豚機。除海豚機外，機齡普遍老舊。面對台灣的高山地形，竟只有兩部B234可以進行高空救援。　　再看看報表，飛機的妥善率（指一支機隊中飛機可以正常飛行的比率）並不高，原因在於維修備料貨源不足，維修經費編列也不夠，令我相當擔心，於是更進一步去研究人事狀況。　　結果發現懂飛行的人不在管理階層，管理階層對飛行也不在行。空勤總隊的總隊長和副總隊長都是消防體系出身，底下的飛行兄弟則是從陸空軍退伍後轉業來的，他們必須通過高考以成為正式公務員，然後才有一步步往上爬的機會。這對退伍的飛行弟兄來說並不容易，因此多只能擔任較沒保障的約聘雇人員，不但待遇比一般軍方飛行員還要差，而且要在最惡劣的環境下執行救援任務。　　即使要做任何改變，也被人事制度和預算編列完全卡死。我的同事冒著生命危險在執勤，長久以來，沒有人幫他們爭取應有權益，即使替他們爭取也沒有用，因為現行法規將一切都綁死。　　我們用不合理的人事制度，和僵化的文官系統，去框住一支作戰部隊。因為經費不夠，部分飛機維修工作必須靠自己，但同仁的專業能力是否具足？同時因為備料不夠，有幾架飛機必需停飛，以便「割肉」來充當其他飛機的料源，這是非常昂貴且沒有效率的營運方式。　　黑鷹來了就能高枕無憂？ 　　政府並非沒有注意到這個問題。在莫拉克風災過後，社會開始討論機動救災的必要性，馬英九總統更一口承諾要移撥十五架黑鷹直升機給空勤總隊，全面提升空中救援能力。　　表面看來，這是「德政」，社會也會給予掌聲，但黑鷹進來了，就代表空勤總隊執行救援任務所向無敵嗎？我必須說，這其中還有極大的模糊空間。因為黑鷹直升機是向美國軍購的精密戰鬥武器，維修及備料全都掌握在美軍手中，人員也要送到美國重新訓練，更重要的是，黑鷹每次出任務的成本非常昂貴，飛行一公里所耗費的油料成本高達兩萬元，絕非經費拮据的空勤總隊所能負擔。　　一支老機隊，面對新飛機，絕不是黑鷹來了，就能高枕無憂。我開始去請教加拿大貝爾直升機公司、美國軍方及國內專家，研究如何管理一支直升機隊。　　經過詳細研究後，我決定首要工作是將空勤總隊的管理專業能力提升。　　當時空勤總隊第三大隊的董大隊長，曾經是陸軍輕航部隊少將指揮官，不但是優秀的飛行員，也是機隊管理專家。我請他到辦公室來，告訴他這可能是空勤總隊改造的最後一次機會，部長願意一肩扛起責任，破格拔擢他三級跳晉升總隊長，我們一起改變空勤總隊的體質，他思考三天後同意了。　　同時，我也跟原來的總隊長說聲抱歉，告訴他，為了弟兄生命安全，以及空勤總隊的健全發展，我必須進行這項人事調整，畢竟這不是他的專業。　　人事調整後，我緊接著向國外專家請教，一個規模如同台灣大小的國家執行救災飛行任務，一年應有的規模和預算，並深入了解其他國家的狀況。他們給我的答案是，大部份中小型國家的非軍用直昇機業務，多半採委外經營。以台灣的規模根本不需要自己養一支機隊，只要全數委託專業公司，單純購買「服務」即可，粗略估計只要現行預算規模的一半就可以做到。　　不久後，我將研究心得向總統和行政院院長報告。其一，為了要讓空勤業務健全發展，我破格找了位適當的人選來負責；其二是建議行政院認真考慮救援飛行任務委外的可能性。但這一切，隨著我的去職，最終都不了了之。　　回頭來看，擔負救援任務的空勤總隊，只要將機種全部汰換成海豚直升機就很完美，而且可能只要低於購買黑鷹四分之一的成本就可以做到。內政部需要海豚，國家卻給黑鷹，就如同我只需要豐田汽車，你卻硬塞給我法拉利跑車或是勞斯萊斯。　　黑鷹根本不該用來救援 　　因為像黑鷹這樣精密的戰鬥直升機，原本就不是設計來執行救援工作的。　　我們接收後，必須先將機艙改裝，機上的重武器拿下來，還要裝上探照燈以利於晚上出任務，每項看似簡單的換裝工作，都是用「億元」為單位在計算。顯見當初沒有人做仔細的幕僚作業，給總統具體的評估報告後再做決策。從這案例也可以看出政府的決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」。　　等全案到我手上時，所有決策已經完成，我只能在既有的框架內做損害控制。很遺憾，整件事情我也只能做到一半，未竟全功就離開了。我希望後面的人要繼續往前推動改革，不然問題只會繼續發生，未來還會有更多無謂的「犧牲」。　　而空勤總隊的問題，絕非個案，它普遍存在政府的每一個機關、每一項決策。　　過去政府透過制度的設定，讓台灣從貧窮落後，創造出如今的一片榮景。但現在我們要面對的是更艱鉅的國際競爭，還有全球化和全球氣候變遷等無可逃避的難題，我們身上穿的這套衣服、這套制度足夠應付嗎？　　這套已經沿用六十年左右的制度，是在過去的時空背景下，根據防弊和齊頭式平等的前提所訂定的。用到今天，我們才突然發現，當遭遇食品安全、氣爆、社會住宅、能源政策、貧富差距持續擴大等複雜又跨領域的難題時，整個國家突然陷入一片黑暗中，看不到一絲曙光。只能眼睜睜地看著其他國家大步邁前，而我們卻焦急地在原地踏步。　　只有對立，沒有對話 　　關鍵在於我們習慣的政府治理模式，已經無法解決今天發生的問題。所有官員都忙著解決昨天的問題，對今天的問題幾乎是束手無策，更何況未來因全球化和極端氣候所帶來的更大挑戰。　　要做到真正的治本，我認為必須檢視幾點：政府的運作文化是否需要改變？體質是否需要改變？法令制度是否需要改變？是否需要有更多的彈性？　　台灣有可能成為一流國家嗎？我在本書中所提及案例，都是啟發性個案，它們的共同點是強調跨領域對話、跨部門整合，建立中央和地方的夥伴關係、地方和民間的夥伴關係。當文化逐漸改變，人民才有機會從「國民」，慢慢變成「公民」，培養出公民意識。當公民意識被喚醒，從政策面、制度面積極介入參與，所有的答案自然水到渠成。　　很可惜的是，台灣社會近二十年來，只有對立、沒有對話。我們所遭遇的問題中有九成是政治問題，卻常常被當成技術問題在處理，只談枝微末節，不從根本著手。　　縱觀政府運作過程，看不到企業精神，更沒有財務規劃的概念，舉債及編列特別預算是我們處理危機的慣用模式，於是國家財政赤字日趨嚴重，哪有餘力負擔不斷擴大的社會福利支出，以致民怨日日升高。　　擺在我們眼前的未來，絕不是個簡單的問題，在等一個簡單的答案。台灣要如何成為一流國家？別無他法，唯有改變政府的運作方式。　　但要如何改變？第一、必須體認政治需要很強的專業支撐的事實，所有決策都要有科學做依據。第二、政策要非常明確。各部會一定會有本位主義，但要解決重要議題往往需要協調數個部會，成功與否的關鍵在於介面整合和政策協調。　　第三、鼓勵具有創意的商機。每個危機都是轉機，在解決問題的同時，也會創造商機，帶動新產業、新經濟的出現。　　最後也是最重要，但最常被忽略的就是「公民參與」。不要害怕及迴避公民團體及非政府組織，將他們納入變成夥伴，成為政府決策及運作的一部分，大家共同面對問題。　　在走向明日台灣的過程中，不論政府或民間，都要謹記三個關鍵字，整合、協調和執行，態度上更要保持正向思考，跳出框框看問題，利用對話取代對立。　　我相信，台灣大有機會邁向真正的一流國家。　　本書的完成，要感謝余紀忠文教基金會以及董事長余範英女士。希望有愈來愈多人的參與和耕耘，一起讓台灣邁向一流國家

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內文試閱

　　在土地的使用上，台灣似乎一直陷入相同的輪迴，就像滾輪上小倉鼠，逃不出命運的鎖鍊。　　為何我會有這麼深的感慨？　　我還在省府服務時，一次正在興建中的南部科學工業園區淹大水，國科會請我去現場進行了解。看完之後我跟當時負責協調的政務委員楊世緘說：「科學園區建在這裡，不淹水才怪。」　　一開始就做錯　　位於台南縣善化、安定和新市交界的南科預定地，原本是塊甘蔗園，地勢低窪，每隔幾年就淹一次，既容易淹水，更常面臨沒水可用。我很好奇為何會選在這裡，於是請同事去調閱會議紀錄。　　這才發現早期在國科會開會時，台灣省水利局（省政府水利處前身）同事在會議中提出，這地方既缺水又容易淹水，不適合蓋科學園區。這樣的發言，顯然違反國家重大政策，於是第二次開會，會議通知不再發給水利局，而是直接點名自來水公司。　　自來水公司派去與會的人說話很有「技巧」，他說：「假如水利局的水資源開發沒有問題，自來水公司保證用水無虞。」但最後的會議紀錄中，「假如」兩個字不見了，成為水公司保證用水無虞，也順利通過環境影響評估。　　當時的政委楊世緘問我怎麼辦？他說，你是水利處長要解決問題。南科提出來的解決方案是將土地墊高，但我反對，因為那塊地本來就是善化、安定和新市間的滯洪池，一旦墊高，周邊鄉鎮會淹更慘，根本是以鄰為壑。　　後來省府建議採取治本的策略，除了在南科興建滯洪池之外，並做了三條排水渠道，鹽水溪排水、大洲排水和新市排水，大致解決當地的淹水問題。但淹水工程可以解決，缺水，我卻毫無辦法。　　二○一三年，我在內政部長任內，再度到南部科學園區拜訪。南科已經是台灣的金雞母之一，卻還是無法甩開缺水的陰影，因為南部水資源開發政策一再受阻。從最早的美濃水庫停擺，之後又提出高屏溪越域引水計畫，從荖濃溪引水到曾文水庫，再透過管路把水輸送到高屏地區。但因為莫拉克風災之後，引水隧道遭土石淹沒，越域引水計畫無疾而終。　　但南科不斷在成長，需水愈來愈孔急，這才讓我興起推動汙水回收再利用計畫。　　方向錯了，後天努力也無法彌補　　台灣在土地的使用上，似乎永遠都在抄捷徑。如果一開始的方向是錯的，超出土地負荷量，後天用多少的努力都彌補不了，過程中付出的代價卻遠遠超乎你我的想像。　　這讓我回想起在省府時代，令我非常驕傲的成績之一：集集攔河堰。那是一九九七年，我們興建南幹渠和北幹渠，一部分供應彰化和雲林農田水利會做灌溉用水，一部分供應台塑六輕使用。還記得當年我們有多驕傲，經營之神王永慶為此表揚水利處。他說，從沒看過一個政府單位，行政效率會超過台塑企業。我是水利處長，這番話聽在耳裡，志得意滿自是不在話下。　　但是物換星移、事過境遷，集集攔河堰供水將近二十年，帶來的後患卻是我們當初無法想像。濁水溪的水源原本供應農民灌溉農田，現在卻多轉往六輕使用，其次是集集攔河堰的壩體造成濁水溪上游淤積惡化，下游卻乾涸無水，以致每次起風揚塵，造成風吹沙效應，空氣汙染非常嚴重。　　今天回頭想想，當時的我們都以為「人定勝天」，若是再回到一九九七年，我會有更多思考，思考這項工程帶來的是利大於弊，或是弊大於利，可能造成什麼後果，以及我們到底有沒有辦法承擔。　　當然，六輕完工啟用後，帶動台灣經濟發展，但在發展的陰影下，我們也看到水資源分配受到影響。濁水溪的河相、河川平衡和生態系統全都遭到破壞，尤其六輕因為填海造陸，阻斷了濁水溪南流的沙源，加上突堤效應造成外傘頂洲漂移流失，沙洲逐漸萎縮消失，海浪更長趨直入侵蝕嘉義東石、布袋沿岸。　　國家到底是賺還是賠？　　這筆帳算一算，國家到底是賺到，還是賠了？　　面對一個站在國家高度認為必須存在，對土地卻可能造成無可彌補傷害的計畫，我們要如何明智對待？要用什麼樣的標準來衡量，做出明確的判斷？我認為最終還是要回到科學論證。政治雖是眾人之事，但更需要專業支撐。　　從省政府到進入行政院，我必須大膽地說，政府並沒有學到教訓。二○一一年，我到公共工程委員會擔任主委，當時正是苗栗大埔案引發軒然大波之際。有次在周四的院會上，國科會（現為科技部）報告說明大埔農民經過安撫，原則上沒有問題。　　這時，我舉起手。　　我說，我是新來的，所以大埔事件的前因後果，我並不清楚。但我只想問一個最根本的問題，「到底台灣需要多少個科學園區？每個縣市都需要一個科學園區嗎？」　　說完後，整個院會現場一片沉默，沒有人有答案。我接著說，我們二、三十個部長坐在這裡，沒有人可以說服自己，台灣需要多少個科學園區，「我們憑什麼去圈地，以致造成一堆民怨？」因為不關我的業務，我也只能點到為止。　　沒有科學論證，沒有專業支撐的政策，無法說服人民接受。我到內政部後，看到這樣的政策矛盾仍不停在上演。　　我上任後，看到內政部忙著解決兩大問題，第一是台北的高房價，讓年輕人和中低收入戶在台北沒有辦法生存，在行政院的政策指示下，營建署忙著在大台北找地蓋合宜住宅（社會住宅），希望年輕人在台北能有一席之地，住得起房。　　另一方面，我也看到當時還在內政部的社會司（現在衛福部）永遠在忙著解決老人安養、隔代教養和新住民等議題，以及各式各樣因為城鄉差距不斷擴大之下所衍生的新難題。　　這看來是不相干的兩個問題，答案卻只有一個，因為人口過度集中到都會地區，尤其是大台北。　　台北，既是人口集中區，也是政經中心，等同把所有雞蛋，放在同一個籃子中，這符合國家利益嗎？光從物價、房價到生活環境、生活品質等等來看，台北都不應該塞這麼多人。　　更何況國家地震研究中心傳遞給我一個驚人的訊息，一旦大台北發生規模六‧二的中級地震，因為土壤液化，震度會擴大到規模七，至少會倒掉四千戶老舊房屋。從歷史分析，台北上次發生大地震是在清康熙三十三年，距今早已超過三百年，地底下累積能量相當驚人，隨時可能再來次大地震，引發房屋倒塌、氣爆火災等複合式災難，屆時死傷將更為慘重。　　我深深感受到，台灣不能再陷入如小倉鼠般的滾輪命運。現在，或許就是改變的契機。

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