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政治秩序的起源(下卷):從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗
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周年慶\外版精選,非看不可

內容簡介

◆美國亞馬遜網路書店選書 ◆《紐約時報》最受注目好書 ◆《環球郵報》最佳好書 ◆《克科斯書評》非文學類最佳書籍 世界秩序為何動盪不安? 二○一四年是世界秩序大動盪、最不穩定的一年。第一種不穩定發生在阿拉伯世界到阿富汗與巴基斯坦,是中央政府形同崩解,無力維持秩序的危機;第二種不穩定發生在俄羅斯和中國,是中央集權又非常官僚的國家,都有強大實力且在傳統領土主權上和鄰國發生爭端。 太弱與太強的政府都會引起動盪。其實現代國家要實施民主並不難,真正困難的是建立有能力為人民服務,並且保障人民安全的合法現代國家。這就是政治思想家法蘭西斯.福山出版《政治秩序的起源》的緣由。本書分上下卷,描述的是隨著時間的推移,政治建制的起源、演變與衰敗,是探討政治制度演化的一場歷史之旅。 上卷從史前談起到法國大革命,下卷則檢視現代政治發展,從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗。上卷分五部分,從人類的靈長目祖先黑猩猩談起,依次講述人類部落社會的出現,第一個現代國家在中國的形成,法治在印度和中東的開始,直到法國大革命前夕,可問責政府在歐洲的發展。下卷分四部分,第一部分討論歐美實例,第二部分講述亞、非、拉丁美洲等國實例,第三部分綜合檢討成功發展政治秩序的因素,第四部分則分析為何導致政治衰敗。福山在下卷提出:要建立和維持政治秩序,除了民主,還需要強效的政府和法治,並探討: .殖民主義是否影響拉丁美洲、非洲與亞洲國家的發展? .為什麼有些社會能成功推翻無能政權,有些社會卻失利? .為什麼推翻獨裁統治的國家,不能成功建立民主政府? .為什麼像美國這樣的民主國家會崩壞? 貫穿兩本書的理論基礎是,政治秩序必須具有三種建制——國家建構、法治與可問責的政府: 第一,國家必須能合法、有效地使用權力;第二,法治是用來限制國家、統治者的權力;第三,一個可問責的政府,會藉由公平自由的多黨選舉等民主程序,迫使統治者以全民利益為優先,而非謀一己之私。 縱然自由市場、有活力的公民社會、自發性的群眾智慧,都是民主重要的成分,但都無法取代一個強健、階層分明的政府。民主建制的存在,並不是評斷某國治理好壞的有力依據,未能兌現承諾,才是政治制度面臨的最嚴峻挑戰。如何向丹麥看齊,建立民主、安全、繁榮又不腐敗的國家,是本書追求的理想國度。 【書籍特色】 .享譽全球巨作《歷史之終結與最後一人》作者福山教授最新著作。 .《紐約時報》最受注目好書、《環球郵報》最佳好書、《克科斯書評》非文學類最佳書籍。 .跨學科研究,從人類學、社會生物學、演化心理學、法律制度、經濟學、政治學與國際關係等跨學科研究,綜覽人類政治發展。 福山於本書點出重要議題:當今眾多社會已經穩定進入民主政治,但為何還有許多國家堅持採用集權政體? ——《衛報》 《政治秩序的起源》展現高度的抱負與可讀性。 ——《紐約客》雜誌 本書是我們這個時代的重大成就,福山更是領先群倫的公共知識分子。 ——《紐約時報》 本書全面審視人類的行為,及產生的政治現象。是一本具有權威性的作品,呈現作者的博學與非常自信的意圖。 ——《華爾街日報》 福山具有大視野的格局,但對於細節也能精準掌握。鮮少談政治理論的書能讓人愛不釋卷,但《政治秩序的起源》做到了。 ——《經濟學人》 福山這本新作的重要成就,等同於盧梭、洛克等極具影響力思想家的作品,在道德哲學與經濟學的地位,與羅爾斯的《正義論》、諾貝爾經濟學獎得主沈恩的作品相較,亦不遑多讓。 ——《克里夫蘭誠報》 福山是一位有魅力的作者!透過讀者熟知的歷史、哲學與社會理論,再以通俗的語言講述複雜、專業的政治制度。 ——《舊金山紀事報》 福山的敏銳本能,讓他無可避免地觸及世界各地的地緣政治戰略,也證明自己是當代最暢銷的政治學家作者。 ——《新聞週刊》 這是一部主題龐大的作品,也是具有勇氣的著作。這部上下卷的巨作絕對令人銘記在心,其地位不亞於史學家馮.蘭克。 ——《華盛頓郵報》 在人類歷史上,國家的權威與私人領域之間,一直處於不斷變化與緊張的關係,福山的散文式作品對此關係做出精闢的專業分析。 ——《出版人週刊》 「福山這本書是給一般大眾最好的政治通識閱讀材料,看完之後,馬上可對國際上各國家民族的政治發展基本上進入狀況,對人類數百年來摸索民主的真實情況,了然於心。」 ——陳思賢(台大政治學系教授) 【全球媒體讚譽】 《衛報》(The Guardian) 《紐約客》(The New Yorker)雜誌 《紐約時報》(The New York Times) 《華爾街日報》(The Wall Street Journal) 《經濟學人》(The Economist) 《華盛頓郵報》(The Washington Post) 《克里夫蘭誠報》(Cleveland Plain Dealer) 《舊金山紀事報》(San Francisco Chronicle) 《新聞週刊》(Newsweek) 《出版人週刊》(Publishers Weekly) 《新政治家》(New Statesman)雜誌 《星期日泰晤士報》(Sunday Times) 《獨立報》(The Independent) 《高等教育紀事報》(The Chronicle of Higher Education) 【名家推薦】 朱雲漢(中研院院士、台大政治系教授) 楊永明(中華民國國際關係學會會長)∕推薦 陳思賢(台大政治學系教授)∕審訂、導讀

目錄

導 讀:為何有些國家政治好,有些則否? 台大政治學系教授 陳思賢 緒 論:到法國大革命為止政治建制的發展 第一部 政府 第一章 政治發展是什麼? 第二章 發展的層面 第三章 文官制度 第四章 普魯士的文官制度 第五章 腐化 第六章 民主誕生之地 第七章 義大利與低信任泥淖 第八章 酬庸與改革 第九章 美國的侍從主義 第十章 分贓制度的終結 第十一章 鐵路、森林與美國的政府建造 第十二章 國家建造 第十三章 好政府,壞政府 第二部 外國制度 第十四章 奈及利亞 第十五章 地理條件 第十六章 金銀與糖 第十七章 不會叫的狗 第十八章 一張白紙 第十九章 動盪的非洲 第二十章 間接統治 第二十一章 本土或進口的建制 第二十二章 通用語言 第二十三章 強大的亞洲政府 第二十四章 中國邁向法治的奮鬥 第二十五章 中國政府的改造 第二十六章 三個地區 第三部 民主 第二十七章 民主為什麼會廣為流傳? 第二十八章 邁向民主的漫漫長路 第二十九章 從一八四八到阿拉伯之春 第三十章 中產階級與民主的未來 第四部 政治衰退 第三十一章 政治衰退 第三十二章 法院與政黨的政府 第三十三章 國會與美國政治二次家產化 第三十四章 美國彷彿是否決政體國家 第三十五章 自主性與附屬性 第三十六章 政治秩序與政治衰敗 注釋

導讀

為何有些國家政治好,有些則否?
◎文/陳思賢(台大政治學系教授)   福山近年寫了上下兩卷的關於政治秩序的巨著,上卷《政治秩序的起源》中譯本已由時報出版公司在去年推出,現在下卷也已譯出。其實福山所謂的政治秩序即是具良好政治建制與良好治理之意,也可說就是他心目中的理想國,而這樣的理想國,就可以現代歐美的自由民主制(liberal democracy)為代表。這兩卷的關聯是,前者敘述世界各民族所打造的政治建制從史前到近代(法國大革命)的演變,後者則是其後迄於今,各國政治建制發展狀況的評論。   所以簡要說來,本書作為這一系列的下卷,宗旨在於解釋為何今天有些國家政治好,有些則否。所謂好就是符合自由民主制的理想狀態:政府行政能力強,有法治人權,施政者需受問責。福山把這樣的狀態(或趨向它)稱為政治秩序,反向而行者則是政治衰敗。本書共四部分,第一部分討論歐美實例,第二部分講述亞非拉丁美洲等國實例,第三部分綜合檢討成功發展政治秩序的因素,第四部分則析論為何導致政治衰敗。讀者若想從詳細完整的數百頁論述中直取其理論精要,則先讀最後兩章即可。   福山承其師杭亭頓教授之博學,喜好上下歷史,縱覽寰宇,而發為結論。故讀者從他們的著作中可學到大量知識,但最精彩的是他們在理論結晶的造詣上也很強,輒能推出另人深省之結論。政治學界思維多元,派別林立,未必人人都同意這些結論(他與他老師的),但卻都需嚴肅面對,因為這些顯然出自第一流的社會研究。我們現在試著把本書一些與通常觀念不同處任舉數例羅列出來。   第一就是民主政治中久被垢病的政治精英以資源賄賂民眾的情形,也就是恩庇侍從與酬庸分贓制度,福山認為是動員弱勢與邊緣群體的有效方式,是民主的早期形式而非腐化。他看見的是美國早期歷史中,來到大都市討生活的外國移民、少數族裔及鄉村農民們,他們本來是因為忙於糊口維生而跟本不會涉入政治的一群人,但卻因為恩庇侍從主義而被動員到選舉中,福山認為這是民主早期必經之路, 讓下層大眾有誘因參與政治過程。這看法頗為特別。但我們須知恩庇侍從主義也有不同類型及脈絡,例如台灣的地方派系政治,我們很難說它是民主的真精神所在啊。   其次就是視天下為私有,以國庫通家庫的古代傳統家產制政治的本質在當代正死灰復燃,而它乃以利益團體、遊說集團的形態出現!旨哉斯言,福山正一針見血地指出現代金權政治及利益團體政治的邪惡本質。二○○八年的金融海嘯豈不是最佳例證?最後美國財閥銀行集團們之呆帳或捅出之大紕漏竟由全民買單,肥貓們毫髮無傷。我們回頭想想台灣的政商勾結,損害民眾利益之事不也是層出不窮?   第三是福山有關各國社會安全制度與年金保險瀕於破產的看法。這多半是由於人口老化所致,再加上所得差距擴大,年輕一代已無法支撐社會保險制度。福山的特別觀點來了:他認為死亡與世代交替對個人而言是壞事,但對整個社會卻是好事。換句話說,他認為人活太長壽並不好,最後會拖累社會。比較不是怪制度設計或是政府財政規劃,而是先質問人活那麼長何益?這福山也真是敢言。   此外,福山還有兩點觀察特別值得在台灣的我們深思。第一,就是討論各民族對於構成良好政治秩序之三種建制的貢獻中,歐美政治發展的歷史最終是鎔鑄出法治與問責,而古代中國及東亞卻是早早就有了高效能的政府(否則無以丈量土地,廣為收稅及主持灌溉工程等等)。社會精英被吸納進官僚體制中,因此政府行政能力強;相較之下,其他許多民主國家是政策方向能被確定,卻由沒有具效能的國家機器來執行。但是台灣現有不少高素質的公務員,政務及政策卻經常搖擺不定,瞻前顧後進退失據,真枉費了我們有較其他文化早熟且有經驗的國家機器傳統。   此外,福山於書中再三強調的是中產階級的出現與其規模跟民主之進展高度相關。他甚至認為這是構成政治秩序之三種建制背後共同的元素與主要的推手。這點並非新論,但福山給予的高度比重頗令人吃驚。台灣現在所得差距快速惡化,M型社會特質在年輕世代更明顯。也許由於教育水準普遍提升,我們的新世代中產階級可以被重新定義了:變成了生產力高、知識豐富卻因所得太低而口袋空空,憤怒的青中年人。這樣下去,對我們民主的衝擊究竟如何是個好課題。   總結之,福山這本書是給一般大眾最好的政治通識閱讀材料,看完之後,馬上可對國際上各國家民族的政治發展基本上進入狀況,對人類數百年來摸索民主的真實情況,了然於心。而它同時也是這領域專家們展開熱烈辯論的起點,因為拋出了太多有趣的問題及觀點。

內文試閱

  對世界各地很多人來說,當代政治的核心問題就是如何約束力量強大、過度自負,或實際上非   常專制的政府。人權團體會尋求法律機制以保護脆弱的個人,不致於受到政府濫權的傷害。民主派激進分子會希望用民主選舉的方式,就像在喬治亞與烏克蘭領導玫瑰革命與橙色革命的人,以及在阿拉伯之春一開始的突尼西亞與埃及示威分子,希望透過選舉產生對人民負責的統治者。但不只威權政府會濫權,自由民主政體也會,為了應付恐怖分子或其他威脅,民主政府也會擅改人權規則。   美國人民就一直嚴加防備公權力被濫用以及被認為是濫用的現象,例如環保要求過度繁雜、槍枝管制與國家安全局進行國內監視。   因此,這幾年很多關於政治發展的探討核心,都是放在約束權力的相關制度,也就是法治與民主問責。但在限制政府權力之前,政府必須要先有確實能做事的權力。換句話說,政府必須要有治理能力。   政府能提供基本的公共行政,並不是一件理所當然的事,很多國家會貧窮的部分原因就是因為政府沒有治理能力。在已經失敗或正在衰敗的政府,包括阿富汗、海地、索馬利亞等國家非常明顯,在這些地方,生活一片混亂也沒有保障;但在很多比較富裕且有良好民主制度的社會,情況也好不到哪裡去。   以印度為例,從一九四七年建國以來,就是一個非常成功的民主政體。一九九六年,政治運動人士與經濟學家德雷茲(Jean Drèze)發表一份基礎教育的報告,調查印度各邦的基礎教育。最令人震驚的一項發現是,在鄉下地方有四八%的老師曠職,根本沒出現在課堂上。可以理解的是,這件事引起家長的強烈抗議,印度政府只好在二○○一年推出大型的改革計畫,以提升基礎教育的品質。   雖然這項改革的努力帶來大量且明顯的行政舉措,但二○○八年的追蹤調查卻顯示,教師缺席率卻和十年前一模一樣,還是四八%!   在新興市場國家中,印度當然一直是改革明星,在二○一○年以前,每年的經濟成長率都在七到一○%。但在億萬富豪輩出與高科技產業傲視全球的同時,極端貧窮與社會不平等的程度卻令人震驚,印度的部分地區和漠南非洲最糟糕的地方毫無二致。在最貧窮的印度邦裡,這些不平等引起毛派游擊隊不斷的暴動。這個國家正在工業化,也會想找教育程度更好的工人,但這麼多人未受到適當的教育,最後一定會造成經濟成長的限制。在提供基礎教育方面,印度做的比鄰近的中國更少,更不要說日本與韓國,這兩個國家已經進入第一世界的地位。   印度的問題不是出在缺乏法治,其實很多印度人認為這個國家的法律太多了。法院塞滿待審的案件,速度又慢,原告通常等不到開始審判就過世了。據統計,堆積在印度最高法院的案件超過六萬件。印度政府無法在基礎建設上做投資,就是因為必須面對各式各樣的官司,就像美國一樣。   印度的問題也不是出在不充分的民主環境。印度的媒體很自由,也非常開心能大肆批評政府在教育、醫療與其他公共政策領域的疏失;另外,還有大量的政治競爭對手會抓著現任者,對施政疏失的責任猛打猛批。在教育領域,印度並沒有任何政策上的政治衝突,每一個人都同意兒童應該受教育,而且老師如果有領薪水就應該去上課。但是提供教育這種基礎服務,似乎超出印度政府的能力。   這裡的失敗是政府的失敗,尤其是地方、各邦與國家層級負責農村兒童基礎教育的文官體系的失敗。良好的政治體系不只對政府的濫權要加以限制,更重要的是,要讓政府能確實做到被期許的事,就像提供市民治安、保護財產權、提供普及的教育與公共的醫療服務,並建立民間經濟活動需要的基礎建設。很多國家就是因為政府太腐化或太無能,而威脅到民主制度,因為大家會轉而希望能有一個強大的權威人物,也許是獨裁者或救星,他能打斷政客滔滔不絕的廢話,確實讓事情動起來。   為什麼政府是必要的   自由主義傾向的人(通常是美國人)會插話說,印度的問題就是政府本身:所有的政府都是沒希望的官僚組織,又無能又僵化,而且總是會產生不良的效果,解決之道不是讓政府變得更好,而是完全不要政府,並支持民間或市場性的解決之道。   政府機關本質上比民間部門更沒效率,的確是有理由的。例如經營工廠和事業這些事,很多事最好留給民間企業去做,要不然政府也會以破壞性的方式,妨礙民間企業的決策。公私部門的界線,將是每一個社會重新商議的重點。   但我們終究還是需要公部門,因為有一些服務與功能,也就是經濟學家說的公共財,沒有私人或企業願意做,所以只有政府能提供。嚴格來說,所謂的公共財就是,我在享用時並不會妨礙別人的享用,而且這件事不能被私人占用或被私人耗盡。乾淨的空氣與國家安全就是典型的例子,因為在社群中的每一個人都能得到這兩種好處,每個人的使用也不會減損其他人的總存貨。沒有任何民間企業有提供公共財的誘因,因為它無法阻止別人使用,所以無法從中得利,也無法產生任何可以應用的收入。因此即使是最支持自由市場的經濟學家也會欣然同意,政府有提供純公共財的作用。除了乾淨的空氣與國家安全,公共財包括公共安全、法律系統,以及維護大眾的健康。   除了純公共財,很多工廠生產出來的民間消費商品,具有經濟學家所謂的外部性(externality)。   外部性是一種強加於第三方的好處或傷害,例如我付費完成自己的教育讓雇主得到好處,或是工廠排放廢料汙染了下游社區的飲用水。另外的例子是,經濟交易可能會牽涉到資訊不對稱,例如二手車賣家可能會知道,對買家來說不是那麼明顯的缺點;或是藥廠可能知道,它的產品在臨床研究上可能沒有療效或甚至有害,但病人並不知情。一向以來,政府有規範外部性與資訊不對稱的作用。   在教育與例如道路、港口與水等基礎建設上,外部性利益很大,因此政府通常會免費提供給市民,不然也會提供高額的補貼。但是在這些情形中,必要的政府補貼與規範的範圍通常會引起爭議,因為政府過度干預會扭曲市場信號,或完全阻礙民間企業的活動。   除了提供公共財以及規範具有外部性的活動,政府也可以藉由多種形式參與社會規範,例如政府都希望人民誠實、守法、接受教育並愛國,可能會鼓吹自有住宅、小生意、性別平等、健身運動,或者勸阻民眾抽菸、濫用藥物、參與幫派活動或墮胎。即使是意識形態上非常支持自由市場的政府,大部分的政府都會在必要的公共財之外,從事他們認為可以促進投資與經濟發展的宣導活動。   最後,政府也能控制菁英和參與某種程度的重分配。重分配是所有社會秩序的基本作用,就像波蘭尼(Karl Polanyi)提出的,大部分現代化之前的社會制度都以領導人或頭人(Big Man)為中心,由他為族人重新分配各種財貨,這種做法在歷史上甚至比市場交易更普遍。就像本書上卷提到的,從諾曼征服之後的英國國王,到鄂圖曼帝國、中國的所有皇帝,國王與皇帝的作用就是保護一般平民對抗寡頭菁英的貪欲。他們這樣做十之八九不是出於公平意識,更不是因為他們篤信民主,而是單純出於自利心理。如果政府不能控制社會中最有錢有勢的菁英,他們就會把持並濫用政治制度而犧牲其他人。   政府參與重新分配的最基本形式就是讓法律一體適用。有錢有勢的人總是有辦法照顧自己,如果任由他們上下其手,一定會傷害非菁英族群。只有國家應用司法與強制執行的力量,才能讓菁英遵守每一個人都要服從的相同法律。英國國王會在法庭上支持封臣,在租約爭議上對抗他的領主;美國聯邦政府會介入保護黑人學生對抗當地的暴民,或是警察保護社區對抗販毒集團,不管是哪一種形式,都是因為政府與法治通力合作而產生司法公平性。   政府還有其他更明顯的重分配經濟形式,最普遍的就是強制保險共同資金,政府會強迫社群為保險計畫提供資金,如果是社會安全制度,就是從年輕人挹注到老年人的收入重分配;如果是醫療保險,就是健康的人挹注到生病的人的醫療重分配。美國很多保守派指責歐巴馬總統二○一○年通過的《平價醫療法案》(Affordable Care Act)是「社會主義」政策,但美國在當時是全世界富裕民主政體中,唯一沒有制訂全民健康保險的國家。   從洛克到海耶克(Fredrich Hayek)等自由派理論家,對政府的重分配一向抱持懷疑態度,因為這種做法可能會獎勵懶惰與沒能力的人,卻犧牲正直與勤奮工作的人。所有的重分配計畫都會發生經濟學家所謂的「道德風險」(moral hazard):如果獎勵的標準是根據收入水準,而不是個人的努力程度,就意味著政府並不鼓勵工作。如蘇聯等前共產主義國家就是這種情形,在這些地方「政府假裝付錢給我們,我們假裝在工作」。   但從另一方面來看,一個極簡主義政府對於較窮困的人民,不提供絲毫的社會安全網,在道德上也很難找到正當的理由。只有在某些社會中,競賽場上永遠公平,出生的造化以及單純的運氣不會決定一個人即將面對的人生機運、財富與機會,這種做法才行得通。但這樣的社會在過去的歷史中從未存在,現在也沒有。因此大部分政府面臨的真實問題不是是否要重新分配,而是要做到什麼程度,以及如何用道德風險最低的方法來進行重新分配。   在一個社會中,個人的先天優勢通常會隨著時間增加。因為菁英可以運用財富、權勢與社會地位進入政府管道,並用政府的力量保護自己與子女,因此菁英階級的地位很容易越來越穩固。這個過程也會一直持續下去,直到非菁英階級在政治上成功動員,以翻轉情勢或保護自己。有時候可能會引起暴力革命,例如法國與布爾什維克革命;有時候會形成民粹主義的重分配政策,例如裴隆(Juan Perón)時代的阿根廷,以及查維茲(Hugo Chávez)統治期間的委內瑞拉。理想上,應該藉由政府的民主管控來限制菁英的力量,這種政策能反映人民的廣泛共識,也知道政府應該如何公平分配資源。重分配的竅門在於,應該避免過度強調菁英的特徵,也就是說,菁英不會因為他們致富與參與政治的能力,反而受到懲罰。   關於政府施政的適當範圍,觀點非常多,有些人認為政府只要提供最基本的公共財;有人認為政府應該積極改變社會的特質,並進行實質的重分配。前面已經提過,所有的現代自由民主政體都在進行某種程度的重分配,但從北歐等社會民主國家到更經典的自由派社會美國,政府干預的程度則天差地別。   雖然政府可以干預到什麼程度,還有很多爭論,但政府效能的問題也一樣重要。從救火到提供醫療服務到執行產業政策,成效繫於負責該施政項目的政府文官素質,政府的任何功能都可以做得更好或更糟。政府是很多複雜組織的集合體,文官能否表現良好取決於組織的方式,以及他們可以運用的資源、人力與物力。因此,在評估政府時有兩個重要的軸線必須注意,水平軸線代表政府功能的範圍,垂直軸線代表政府執行相關功能的能力。   任何國家在水平軸線上的表現如何,有很多粗略的評估標準。經濟學家最常用的標準就是稅收占總GDP的比例;另外一個替代方法是,可以衡量公共支出占GDP的比例,但這個數字經常比稅收更大,且隱藏借貸。這些評估標準都不盡完善,畢竟有些更積極的功能例如各種法規與產業政策,即使不影響財政政策也會對社會造成重大衝擊。   評估政府的品質   評估政府的實力或素質,也就是政府在水平軸線上的位置,是非常複雜的。韋伯以一套知名的程序來判定什麼樣的政府可以稱為現代的政府,其中最重要的一點就是政府機關各單位有精確的組織功能,而且文官選用是基於能力與技術但不是酬庸。其中有些標準並不是今天我們認為良好文官的必要條件,例如公職是終身職業,也受到行政組織的嚴格約束與控制。不過,文官必須根據技術資格選用,且升遷是根據能力但不是私人關係,這兩個觀念已經被廣泛接受,而且與正向的治理成果例如低度腐化以及經濟成長有關。雖然韋伯強調文官制度的形式,政治科學家羅斯坦(Bo Rothstein)則建議用「公平性」(impartiality)作為政府素質的衡量標準,他認為這是有效施政的基本特徵。另外,也可以根據失職的程度來衡量政府素質,例如政府被認為腐化的程度,就像全球腐化觀感指數。   然而,只是經由程序來評估政府實力,不太可能掌握到真正的品質。韋伯經典的定義假設,現代政府是一種嚴格又謹守規則的組織,只是機械性地根據原則承擔政府功能的任務。但程序僵化並不是優點,而是人們對現代政府感到氣餒的核心問題。韋伯自己也說,文官的行政組織就像困住人們的「鐵籠」(iron cage)。   另外一個程序上的方法是,衡量政府形成與推動政策的能力,或如米格戴爾(Joel Migdal)所說的,政府「滲透」整個社會的能力。   另外,有幾種因素可以用來定義政府的能力,包括文官組織的規模、它能運用的資源,以及政府官員的教育與專業程度。有些學者以政府可以從人民身上收到的稅收比例,作為政府能力的衡量標準,同樣的比例也可以用在衡量政府的範圍。其中的理由是,稅收,尤其是像所得稅這類直接稅,本身很難徵收,而且也可以代表政府能運用的資源。不過,組織發揮作用的能力,從來不只是可以衡量的資源這個標準而已,組織文化一樣很重要,也就是組織成員能協同合作、彼此信任、承擔風險、主動創新的程度。只根據形式程序定義的韋伯式文官制度,可能會、也可能不會有這種讓它有效運作的無形特質。   另外一個衡量政府素質的特殊方法,可能不是研究政府本身是什麼,而是研究政府在做什麼。   畢竟,政府的目的不是要遵守程序,而是要提供人民基本的服務,包括教育、國防、治安、法律;衡量施政的成果,比如說兒童接受公立學校體系教育的程度,比起教師人數、招募或訓練的資料,更能提供有用的情報。普里切特(Lant Pritchett)、伍爾寇克(Michael Woolcock)和安卓斯(Matt Andrews)主張,開發中國家政府的一大問題就是,只會從事他們所謂的「同構模仿」(isomorphic mimicry),也就是說,只會模仿已開發國家政府的外在形式,但無法產生同樣的成果,例如已開發國家達成的教育與醫療成果。   衡量政府確實做到的事,而不是如何做的,就能避免這個問題。   然而,衡量成果雖然很吸引人,也可能產生誤導。良好的施政成果,例如優質的公共教育是政府投入各種努力(師資、課程、教室等等)的複雜混合物,以及人民的特質,例如收入、社會習慣與文化(家庭重視學習的程度)。一九九六年,有一個關於美國教育成果的經典研究,該研究被稱為〈柯爾曼報告〉(Coleman Report),他的統計分析顯示,優質教育反映學生的朋友與家庭背景,而不是政府投入多少。   對於現代政府提供的這類複雜服務,要衡量任何一件事的成果都頗為困難。舉例來說,如何衡量司法制度的品質?單純衡量結案或判決的數量,但不做法院是否公正審判或靠嚴刑拷打對嫌犯強行逼供的質化評估,顯然毫無意義。如果沒有這樣的判斷力,那麼與只會遵守嚴格法律規範的政府相比,警察國家一定會永遠做得比較好。   除了考慮施政程序與施政成果,衡量政府素質還有最後一個面向很重要,那就是政府享有自主性的程度。所有的政府都是在服務某個政治上的主子,不管是民主的大眾或是一個威權的統治者,但政府多多少少都會被允許某些自主性以便執行任務。自主性最基本的形式是,有控制政府職員與人事的權力,且是基於專業而不是政治考量用人。自主性對執行力也很重要,因為高度複雜與矛盾的命令很少會產生良好的結果。另一方面,太多自主性也可能導致災難,也許是腐化,也許是設定自己的政務規劃,卻不受任何的政治控制。   一個政府會處在圖四水平軸線上的哪一個位置,良好的程序、能力、成果與文官自主性,都是可能的定義方法。如果學者對某個衡量政府品質的標準有共識,就太好了,但並沒有這種標準存在。最近幾年,好幾個經濟學家試著設計衡量政府素質的量化標準,也有不同的成果。但不同國家政府素質的廣泛比較,難度又更高了,因為根據地區、功能與層級(國家、邦或州、地方政府),差異真的很大。   雖然有這些問題,有一個普遍被用來衡量跨國政府表現的指標,是世界銀行組織的全球治理指標。這個指標從二○○○年代初期以來,每年會公布一次。這些指標在非常多的國家衡量治理的六個面向(問責度、政治穩定度且沒有暴力事件、政府效能、法規品質、法治、控制腐化)。   (摘自第三章:文官制度)

作者資料

法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama)

生於一九五二年,日裔美籍學者,哈佛大學政治學博士,是知名學者杭亭頓(Samuel P. Huntington)入門弟子。一九八九年共產瓦解前夕,福山發表論文〈歷史的終結?〉,引發各界熱烈討論,一九九二年出版《歷史之終結與最後一人》,登上暢銷排行榜,全球超過二十種語文版本。 福山現任史丹福大學弗里曼史巴克里國際問題研究所(FSI)資深研究員、知名智庫蘭德公司(RAND Corp.)研究員、美國國務院政策計畫處副處長。曾執教於約翰霍普金斯大學高等國際研究學院(SAIS)、喬治梅森大學公共政策學院(SPP),另有著作《跨越斷層:人性與社會秩序重建》、《後人類未來:基因工程的人性浩劫》、《信任》、《強國論》。

基本資料

作者:法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama) 譯者:林麗雪 其他:陳思賢/審訂 出版社:時報出版 書系:NEXT 出版日期:2015-10-16 ISBN:9789571364032 城邦書號:A2201270 規格:平裝 / 單色 / 656頁 / 14.8cm×21cm
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